城镇低效用地再开发是全域土地综合整治的核心任务之一，旨在通过存量挖潜、功能优化、效益提升，破解土地资源紧约束，推动城乡高质量发展。结合多地实践经验，其实施路径与策略可归纳如下：

一、实施框架：规划引领与分类施策

1. 全域统筹规划

• 多规融合：将城镇低效用地再开发纳入国土空间总体规划，划定“三区三线”，明确再开发重点区域（如城镇开发边界内的老旧工业区、城中村）。
• 潜力评估：建立低效用地数据库，综合土地利用率、经济贡献、生态影响等指标，筛选优先整治地块。例如，宁波通过“低效用地大调查”锁定试点对象，形成动态监管平台。

2. 分类整治模式

   用地类型	整治方向	典型案例
   老旧工业区	产业升级、腾笼换鸟	唐山河头老街改造：腾退低效厂房，引入文旅产业，打造文化街区
   城中村/棚户区	微更新、功能置换	惠阳区淡水老街“微更新”，保留历史风貌，植入商业与公共服务功能
   零散工业用地	集约整合、标准厂房建设	龙门县拆除48家“散乱污”企业，腾挪218亩用地用于产业集聚
   低效商住用地	增容技改、混合开发	湖州市探索“工业上楼”，允许容积率奖励与功能复合

二、关键机制：政策创新与权益保障

1. 土地整备与流转机制

• 协商收回：对长期闲置或低效企业用地，政府依法收回后重新出让。如滁州通过收储7宗318亩低效用地，引入优质项目。
• 协议置换：对需异地搬迁的产业项目，实行“原址收回、异地置换”，保障企业连续性生产。
• 市场流转：鼓励土地使用权人通过转让、入股等方式引入第三方开发，如温州水头皮革基地通过“空间换地”转型为多功能产业城。

2. 激励与约束并重

• 财政激励：对再开发项目给予容积率奖励、税收返还等。例如，湖州对工业用地提质改造提高容积率的项目减免土地出让金。
• 信用监管：建立低效用地“防火墙”，对未达标项目实施清退，并纳入企业信用记录。

3. 权益保障与风险防控

• 历史遗留问题处置：对未批先建、权属不清地块，采取“尊重历史、分类处置”原则，补办手续或缴纳罚款后纳入整治。
• 农民权益保护：城中村改造中，通过留用地指标置换、股权分红等方式保障集体收益，如惠阳区秋长片区通过“土地整治+文旅”带动村集体年增收400万元。

三、技术路径：数字化与生态化融合

1. 数字化管理平台

• 建立“低效用地一张图”系统，整合地块位置、权属、利用现状等数据，实现动态监测与智能分析。如唐山搭建“低效用地再开发动态监测管理系统”，支持“网上看地”与供需对接。

2. 生态修复前置

• 再开发前需开展生态评估，优先修复污染地块、破损山体等。例如，池州市石台县将2225平方米低效用地调整为医疗用地前，同步实施土壤修复与地下空间开发。

3. 产业功能复合

• 推广“工业+社区”“商业+公园”等混合模式，如宁波余姚工业用地整治中心打造“产城融合示范区”，配套人才公寓与科创中心。

四、典型案例：模式创新与成效

1. 惠州惠阳“一镇一品”模式

• 路径：通过“全域+区域协同”“三产融合”等路径，整合75个子项目。
• 成效：红田村腾退低效用地68.47公顷，打造田园综合体；沙田片区融合非遗文化与温泉资源，年创收超400万元。

2. 湖州“高质量推进”试点

• 政策：出台《高质量推进低效用地再开发试点实施方案》，明确“转得快、挪得动、干得了、出得彩”原则。
• 实践：2023—2027年计划再开发2万亩，打造38个低效工业片区改造项目，推动“工业全域有机更新”。

3. 唐山河头老街改造

• 特色：入选自然资源部典型案例，通过“政府主导+市场运作”模式，将229公顷低效工业区转型为文旅综合体，年接待游客超50万人次。

五、挑战与对策

1. 挑战

• 权属复杂：历史遗留问题多，协调成本高。
• 资金缺口：公益性项目收益不足，社会资本参与意愿低。
• 生态风险：再开发中可能加剧污染扩散或生态破坏。

2. 对策

• 创新融资：推广“整治+REITs”“EOD模式”，如福建泉州将生态修复与光伏农业结合，反哺公益性投入。
• 政策包支持：整合低效用地再开发、城市更新、乡村振兴等政策，形成“政策工具箱”。
• 长效监管：建立“规划-实施-评估”闭环，定期开展绩效评价与动态调整。

全域土地综合整治中的城镇低效用地再开发需以**“规划统筹、分类施策、生态优先、市场导向”**为核心，通过政策创新、数字化管理、产业融合等手段，实现土地资源高效利用与城乡功能品质提升。未来可进一步探索“全域数字化管控”“生态产品价值实现”等路径，推动低效用地再开发从“单一整治”向“系统治理”转型。